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“双一流”建设背景下高等教育质量保障探析——基于高校社会问责机制变革视角

更新时间:2020-04-23

2019/6·总178期UniversityEducationScience“双一流”建设背景下高等教育质量保障探析--基于高校社会问责机制变革视角□陈·巴特尔马智慧自2015年国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》以来,建设“世界一流大学和一流学科”(以下简称“双一流”建设)便成摘要:在“双一流”建设背景下,如何保障高等教育质量成为我国从高等教育大国向高等教育强国跨越的重为全社会关注的热点问题。高校提高教育质量需要从建立高等教育质量保障机制与高校社会问责机制入手。变革是高校要途径之一。高等教育质量的优劣直接影响着“双社会问责机制完善的应有之义。高等教育质量保障为高校社会问责机制提供变革契机,而社会问责机制变革是实现高等教育质量保障升级的重要途径。通过对高校社会问责机制的五维度构架分析发现:其在单一维度和多重维度的变革趋向使得高等教育质量保障呈现高校质量保障有效性与社会利益诉求多样化、信息不对称与社会参与不受重视之间的“不平衡”局面。其改进策略则需从理念、制度、实践三个方面入手,层层推进:高校和社会应重新审视社会公众参与高校内部质量保障的能力与权责理念;政府和高校需协力推动实现内容层面和联结性层面的高等教育质量保障制度和法律建设;在实践层面上,高等教育质量保障要从激励方式、问责内容、社会参与渠道等方面实现创新。关键词:高校治理;“双一流”建设;高等教育质量保障;质量监控机制;高校社会问责机制一流”建设的推进,因此,如何保障高等教育质量成为全社会关注的热点问题。高等教育质量保障体系,除了高校内部教育质量管理之外,还与社会外部监控密切相关。所谓社会外部监控,主要指通过政府、社会组织、公民对高等教育质量的社会问责,旨在使高校满足利益相关者的利益诉求、改进自身工作并提升教育质量。因此,基于社会问责视角研究高等教育质量保障,对推进“双一流”建设具有重要作用。高校社会问责机制衍生于西方国家高等教育问责三角模型[1],发展至今已形成相当丰富的理论成果。就国内的研究现状而言,许多学者认为高校社会问责是与高校内部质量自我保障相辅相成的高校外中图分类号:G640;G649.22部教育质量监控手段。例如,周湘林从社会问责的文献标识码:A内涵入手,认为“高校社会问责也就是公民有效参与文章编号:1672-0717(2019)06-0004-05的高校问责。这一定义既强调了政府作为问责主体收稿日期:2019-07-18基金项目:天津市教委重大项目“新时代天津市高等教育新使命与创新发展研究”(2018JWZD37)。作者简介:陈·巴特尔(1964-),男,蒙古族,内蒙古乌拉特中旗人,教育学博士,南开大学周恩来政府管理学院高等教育研究所教授、博士生导师,南开大学民族研究中心主任,内蒙古民族大学特聘教授,主要从事高等教育、比较教育、少数民族贝博app安卓与教育研究;马智慧,南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生;天津,300071。的重要性,又突出了公民参与,同时还强调了公民参与的有效性(即具有实质的影响力)。”[2]之后,周光礼、莫甲凤等学者认为高校社会问责是继高校政府问责后新的问责形式,并从激励方式、问责内容、参与者范围、制度化水平以及参与深度等五个维度审查了中国高等教育评估体系的有效性,提出要重构中国高等教育质量评估体系[3](P50-68)。在“双一流”建设背景下,随着高等教育质量评估体系不断完善、社会参与机制逐步构建、高校治理日趋复杂化,高校社会问责机制处于不断变革过程中,高等教育质量保障的需求也随之而变。因此,基于高校社会问责机制变革视角对“双一流”建设背景下的高等教育质量保障进行反思与重构,不仅成为必要,而且具有一定的理论与实践价值。<<<4 教育前沿一、高校社会问责机制与高等教育质量保障的关系“双一流”建设背景下高等教育质量保障探析革任务,而基于“双一流”建设背景所印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》则明确提出要建立第三方评价,完善“立体式”教育质量监测评估体(一)高校社会问责机制的内涵问责制发轫于西方发达国家在行政领域对政府系。因此,建立高校社会问责机制与高等教育质量官员的责任追究,随着政党制度和议会制度的发展相应的变革与升级也是为了适应“双一流”建设的而日趋完善。目前,问责制已渗透于政治领域、经济需要。领域、社会领域等,并形成了较为完善的理论,积累了较为丰富的实践经验。保障体系均是实现“双一流”建设的重要前提,其另外,就战略目标实现的内部逻辑而言,建立高校社会问责机制是实现高等教育质量保障的重要途所谓问责(Accountability),即要求某人或径。我国提出“双一流”建设战略,旨在实现“更有质某事能够被“说清楚”(Accountedfor)或“算量的教育”。因而,“双一流”建设不论从出发点还是清楚”(Countedup)的能力(Ability)或可能性在建设过程中,都强调高等教育质量的不断提升。为(Possibility),以账簿式的说明方式为特点,以“最了保证和提高教育质量,高校应当采用由高校内部低限度曝光”为原则(Aprincipleofminimal教育质量管理与社会外部监控相结合的形式,并遵exposure)。另外,问责还包括其中所存在的透明循“高校内部教育质量管理-高等教育质量评估-度、惩罚、绩效、腐败、外部监督、公共利益、权利以社会问责-高等教育质量保障”这样的循环路径。因及委托-代理等内容。惩罚性、回应性、强制性是问此,高校社会问责机制是高校实现高等教育质量保障责的可行性要素,外在性、社会交互性、权威性是问的重要途径,其变革不仅是高等教育质量评估的结责的外部关系要素[4](P7-9)。果,也是高等教育质量保障升级的需求。所谓社会问责(SocialAccountability),即一由此可见,在“双一流”建设背景下,高等教育种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径,它通质量保障与高校社会问责机制既相互关联又相互过普通的市民或公民社会组织,以直接或间接的方独立。高等教育质量保障为高校社会问责机制提供式来推进行政问责[4](P7-9)。相比“问责”而言,“社会了变革契机,高校社会问责机制变革则是实现高等问责”的问责主体、运行机制、影响等更加具体,其教育质量保障升级的重要途径。因此,高校社会问实质是强调通过政府角色与社会角色有机整合的参责机制与高等教育质量保障共同构成高校提高教育与式问责来充分发挥社会角色的影响和作用。质量的关键环节。高校社会问责机制则为一种制度安排,即由高校内外部利益相关者共同组成的问责主体对高校进行问责,高校要向他们报告、解释、证明和回答有关高等教育资源使用及其效果的情况,以证明自身履行了相关职责,实现了办学绩效,提高了教育质二、基于高校社会问责机制变革视角的高等教育质量保障审视。简言之,高校社会问责机制就是在政(一)高校社会问责机制变革趋向探析在“双一流”建设背景下,为了寻找多个利益府指导和协调下,社会公众或专业机构全面积极参群体和各种问责诉求之间的平衡点,以有效服务与对高校教育资源使用及其效果情况进行问责的国家战略需求、回应社会和市场诉求以及促进教方式与制度安排。师发展和学术自由,变革成为高校社会问责机制走量[3](P50-68)(二)高校社会问责机制与高等教育质量保障的向成熟的应有之态。世界银行专家组在《公共部门辩证关系就政策文本内容而言,高校社会问责机制与高的社会问责:理念探讨及模式分析》一书中系统地等教育质量保障体系“殊途同归”。《统筹推进世问责内容、参与者范围、制度化水平、参与深度和界一流大学和一流学科建设总体方案》明确提出,问责的政府部门[4](P4-9)。该构架也适用于高校社“构建社会参与机制”是“双一流”建设的重大改会问责机制的研究。根据我国公立高校占绝对优设计了社会问责理论的六维度构架,即激励方式、5>>> 2019/6·总178期UniversityEducationScience势的特点以及相关政府部门的权责特性,本文借在高校社会问责机制的参与深度方面,存在着鉴其中的五维度构架表来探析高校社会问责机制外部和内部两种程度。就客观现实而言,政府和高的变革(见表1)。校多以保护国家机密和学校隐私为由抵制信息开放表1高校社会问责机制的五维度构架表政策,认为社会公众在高校事宜处理中始终展现的是“门外汉”形象。因而,社会公众对高校的社会问问责维度变革趋向激励方式惩罚机制←→奖励机制问责内容遵循制度机制←→绩效导向机制层次的社会参与。如今,为了提高高等教育评估与参与者范围社会精英←→广泛涵盖保障体系的有效性,高校社会问责机制的变革将越制度化水平低级←→高级来越注重社会参与的深度。参与深度外部←→内部责仅仅以外部的磋商和研讨会形式进行,遑论更深2.基于多重维度分析高校社会问责机制变革回顾社会问责机制的发展进程,人们发现社会1.基于单一维度探析高校社会问责机制变革在高校社会问责机制的激励方式方面,一般包问责常因多重维度的共同影响而使得变革困难重括惩罚和奖励两种形式。而高校社会问责若想产生点是探析社会问责趋近于实际变革的最佳模型。因良好的激励作用,就要求做到:惩罚不得逾越法规此,本文选取“激励方式-问责内容”和“参与深界线,奖励要能有效提高工作绩效。就以往的高校度-制度化水平”这两组连线来分析高校社会问责社会问责机制而言,其主要以惩罚机制为主。但随机制的变革趋向。重。我们认为,在多维度的连线中寻求适应的平衡着高校“问责恐惧”带来的负面影响以及社会各界在“激励方式-问责内容”构架(见图1)中,高对高校“双一流”建设的质量要求,高校社会问责机校社会问责机制的最佳效果体现在中心部位,其外制开始注重奖励机制的激励作用。环部分(左侧)则代表高校社会问责机制的现状。良在高校社会问责机制的问责内容方面,存在着好的高校社会问责机制应该既不会过度倾向于惩罚遵循制度机制和绩效导向机制两种方式。基于以往机制,也不会过度倾向于奖励机制;既不会过度倾的高校社会问责内容来看,遵循制度机制会因过分向于遵循制度机制,也不会过度倾向于绩效导向机强调过程而使得社会问责机制过度官僚僵化,而绩制。而现实情况中,高校社会问责机制往往体现出片效导向机制会因过分强调结果而使得社会问责机制面性。因此,高校社会问责机制趋向于在激励方式行政程序弱化。鉴于此,为了使高校社会问责机制上实行奖励与惩罚相结合,而在内容上兼顾制度和能充分发挥作用,其问责内容的变革逐步致力于寻绩效的变革。制度求二者之间的平衡点。在高校社会问责机制的参与者范围方面,存在现实困境有限的社会参与和广泛的社会参与两种状态。以往的社会问责将其参与者范围限定为小部分的“社会精英”,而今的社会问责机制期望扩大社会参与,问责最佳惩罚奖励增加问责的合法性,使得社会公众能有序地协调和组织活动并自由地表达自己的想法。现实困境在高校社会问责机制的制度化水平方面,存在低级和高级两种层次。就目前高校社会问责机制的<<<绩效制度建设情况来看,社会参与的制度化水平尚处于图1“激励方式-问责内容”构架示意图较低层次。在“双一流”建设背景下,依法治校是主在“参与深度-制度化水平”构架(见图2)中,流趋势,因而高校社会问责机制的变革逐步体现在高校社会问责机制的最佳效果体现在第一象限(参社会参与机制的制度化建设和社会公众参与高校与深且有高水平制度保障),其代表问责的制度化水事务的合法化层面。平较高,参与实践往往是以内部的民主协商与广泛6 教育前沿收集大众意见的方式进行;高校社会问责机制的现“双一流”建设背景下高等教育质量保障探析保障机制的视角剖析。状则体现在第三象限(参与不深且无高水平制度保社会问责是高校外部利益相关者参与高等教育障),其代表问责的制度化水平较低,参与实践往往质量保障的重要途径。从高校社会问责机制变革的是以外部的磋商和研讨会方式进行。因此,高校社视角来看,当前高等教育质量保障环节仍存在多方会问责机制趋向于社会参与程度深和制度建设完备面问题,包括因激励方式不佳而出现弄虚作假的怪的变革。象,因问责内容极端而出现“指标化”和“程序化”的困境,因参与者范围有限而出现公众利益诉求无高级法满足的局限,因制度化水平层次低而出现社会问责失效的现象,以及因公众参与程度不深而出现社问题最佳外部会问责浮于形式的问题。不完善的高校社会问责机内部制使得高等教育质量保障环节问题重重,高校的整个教育质量评估与保障体系处于半瘫痪、效能低的状态。现实困境在“双一流”建设背景下,高校社会问责机制的变革促使高等教育质量保障环节出现“新”现低级图2“参与深度-制度化水平”构架示意图状。高校社会问责机制的变革是一个循序渐进的过程,因此,以往高等教育质量保障中存在的问题综上所述,基于“双一流”建设的战略契机,高也不能立刻迎刃而解。相应地,高等教育质量保障校社会问责机制须致力于激励方式、问责内容、参中所出现的“新”现状也并非完全的“新”,而是与者范围、制度化水平以及参与深度层面的变革,因激励方式转变而使得弄虚作假的怪象减少,但进而促使高等教育质量保障出“新”。质量保障效果与社会要求仍存在差距;因问责内(二)基于高校社会问责机制变革视角的高等教容开始兼容制度、绩效导向而使得行政程序渐趋育质量保障机制问题剖析高等教育质量保障机制涵盖两方面内容,即高灵活,但质量保障依旧面临平衡点的寻找问题;因等教育质量保障体系构成与高等教育质量保障运些满足,但质量保障面临问责诉求多样化与高校行原理。教育部于2016年4月发布的《中国高等教育能力有限之间的不平衡问题;因制度化水平有所质量报告》显示,“……质量的`硬指标`高速增长,提高而使得外部质量监管有了政策庇佑,但质量部分`985`大学硬件达到世界一流水平,形成了具保障也面临法律问责的要求;因公众参与形式变有鲜明特色的`主体多元、形式多样`,`以外促内、化而使得参与深度有所改观,但高校质量信息依[5]参与者范围逐渐扩大而使得公众利益诉求得到一公共治理`的质量保障体系”。目前的高等教育质旧披露有限。总之,高等教育质量保障依旧面临高量保障体系包括以学术委员会等“治学”主体参与校质量保障有效性与社会利益诉求多样化、高校的内部质量保障体系和以政府部门、公司企业、社质量信息披露不对称与社会参与不受重视之间的会组织等多元“办学”主体参与的外部质量保障体不平衡问题。系。高等教育质量保障是通过高等教育内部质量保高等教育质量保障环节的“新”现状意味着障体系对高校内部课程专业和学生学业评价进行高等教育质量保障面临着“新”的要求。高校社会“把关”、进而由高等教育外部质量保障体系对高

《大学教育科学》 2019年第6期
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